Muistio seudullisen joukkoliikenteen järjestämisestä

17.10.2007 Antero Alku

 

 

Tämän muistion taustana on yhteistyötyöryhmän julkaisema raportti joka on päivätty 30.8.2007.

 

 

Joukkoliikenteen järjestämisen perusteita

 

Joukkoliikenne ei ole kannattavaa liiketoimintaa katsottuna suhteessa siihen, mitä joukkoliikenteen asiakkaat maksavat ostamastaan palvelusta. Joukkoliikenteessä palvelun tuottajalla on vain rajoitetut mahdollisuudet vaikuttaa palvelun menekkiin, koska kysyntä määräytyy ensisijaisesti kaavoitusratkaisuista, joihin palvelun tuottaja ei voi vaikuttaa. Näiden syiden vuoksi joukkoliikennettä ei ylipäätään voi ajatella liiketoiminnan näkökulmasta, koska liiketoiminnan edellytykset eivät toteudu.

 

Liiketoimintanäkökulma johtaa itse asiassa päinvastaiseen tulokseen kuin joukkoliikenteen yhteiskunnalliset ja ympäristötavoitteet. Liiketoiminnassa pyritään maksimoimaan liikeylijäämä tai minimoimaan liiketaloudellinen tappio. Koska joukkoliikenteessä esimerkiksi Helsingissä jokainen asiakas tuottaa tappiota, liiketalouden periaatteella toimintaa tulee supistaa, koska tappiollinen toiminta tulee minimoida. Yhteiskunnallinen ja ympäristötavoite ovat kuitenkin joukkoliikenteen asiakasmäärän lisääminen ja siten joukkoliikenteen tuottaman tappion lisääminen.

 

Joukkoliikenne on yhteiskunnan kansalaisille tarjoama palvelu samaan tapaan kuin maantiet ja kadut, koulutus ja terveydenhuolto. Palvelun tarjonta perustuu palvelun tarpeeseen, ei taloudellisen voiton tuottamiseen. Palvelu on tuotettava ja tuottaminen maksaa, mutta palvelun hinta asiakkaille ei perustu liiketaloudelliseen kannattavuuteen tai kilpailutilanteen muodostamaan markkinahintaan, vaan poliittiseen päätökseen jonka taustalla on ehkä palvelun menekin säännöstely.

 

Joukkoliikenteellä on palveluna siitä erikoinen ominaisuus, että se tarvitsee väylän, joka on luonnollinen monopoli. Eli jos jossain on tie tai rata kahden paikan välillä, tähän tarkoitukseen ei voi olla olemassa vaihtoehtoista tietä tai rataa, koska on olemassa vain yksi lyhin reitti näiden paikkojen välillä. Sama koskee liikennettä ja liikenneverkkoa kokonaisuutena. Kaupungissa voi olla vain yksi katuverkko.

 

Joukkoliikenteen hoidosta on länsimaissa kokemusta yli 150 vuodelta. Tänä aikana on kokeiltu joukkoliikennettä liiketoimintana sekä virastomuotoisena palveluna. Historian kokemuksen sekä yhteiskunnan historiallisen kehityksen tuloksena on päädytty joukkoliikenteen organisoinnin kolmijakoon. Tämä jako on otettu myös EU:n periaatteisiin ja käytännössä EU:n joukkoliikenteen palvelusopimusasetukseen, jolla on lainvoima myös Suomessa.

 

Kolmijako on seuraava:

 

- Palvelusta vastuullinen viranomainen

- Palvelun tuottavat yritykset tai laitokset

- Väyläinfrastruktuuri

 

Tämä kolmijako ratkaisee useat joukkoliikenteen ylläpitämiseen liittyvät ongelmat ja haitat, takaa viranomaisille oikean tuotannon hintatason ja luo alan liiketoiminnalle oikeudenmukaiset ja elinkelpoiset toimintaolosuhteet. Kolmijakoa ja sen perusteita on kuvattu yksityiskohtaisesti EU:n joukkoliikenteen palvelusopimusasetuksen perusteluissa.

 

Edellä mainittu EU-asetus edellyttää joukkoliikenteen järjestämistä tämän kolmijaon pohjalta. Suomen lainsäädäntöä ollaan harmonisoimassa EU:n asetuksen mukaiseksi. YTV:n joukkoliikenteen hoito on tämän kolmijaon ja EU:n asetuksen mukainen, ja on itse asiassa ollut yhtenä esimerkkinä ja kokemuksena EU:n asetuksen valmistelussa.

 

Suomessa tai pääkaupunkiseudulla ei ole mahdollista poiketa EU:n asetuksen säädöksistä.

 

 

Raportin mukaiset Helsingin ja YTV:n esitykset

 

Raportissa on tarkasteltu neljää joukkoliikenteen organisointimallia. Niissä kaikissa infrastruktuuri on yhdistetty yksityisoikeudelliseksi osakeyhtiöksi, jonka omistajina olisivat YTV-alueen kunnat.

 

Raportin mukaan YTV esittää ratkaisuksi sellaista osakeyhtiömallia, jossa YTV toimii nykyisen tapaisena tilaaja-tuottaja-mallin mukaisena viranomaisena, mutta infrastruktuuri on kuntien yhteisomistuksena osakeyhtiömuodossa. Helsinki esittää keskitettyä osakeyhtiömallia, jossa Helsingin omistamat raitiotie- ja metroyksiköiden omaisuusarvot toisivat osakeyhtiön äänivallan Helsingille.

 

YTV on perustellut kantaansa hyvillä kokemuksilla ja lainsäädännön mukaisella ratkaisulla. Helsinki on perustellut kantaansa mittavilla investoinneilla, joihin liittyvän määräysvallan Helsinki haluaa pitää myös jatkossa.

 

Esitetyissä ratkaisuissa YTV:n ja Helsingin tavoitteet eivät toteudu samanaikaisesti. Siten kysymys on, onko olemassa ratkaisua, jossa vaatimukset voivat toteutua. Raportissa sellaista ratkaisua ei ole esitetty.

 

 

Arvio raportista ja sen ehdotuksista

 

Kommenttinani raportista ja yhteistyön valmistelusta totean, että lähtökohtana on tehty olettama siitä, että seudullisessa yhteistyössä olisi pohjana kunnallisen liikennelaitoksen malli, jota tulisi voida soveltaa usean kunnan alueella. Kunnallinen liikennelaitos tarkoittaa liikelaitosta, joka hoitaa liikennöinnin, kaluston ja väyläinfran, eli kolmijaon kaikki osat.

 

Liikennelaitoksen mallia on raportissa pohdittu liiketoiminnan periaatteiden näkökulmasta, vaikka kunnallisen liikennelaitoksen tarkoitus on palvelun, ei liikevoiton tuottaminen. Käytännön toteutusmalliksi on esitetty liikennelaitoksen organisointia osakeyhtiöksi, vaikka osakeyhtiö ja sitä säätelevä lainsäädäntö perustuvat ajatukseen taloudellisen voiton tuottamisesta.

 

Raportin mukaan ratkaisujen suunnittelussa ei ole otettu huomioon alueella olevaa valtion rataverkkoa, sen merkitystä ja arvoa. Valtion rataverkko on kuitenkin merkittävä osa seudullista joukkoliikenneinfrastruktuuria.

 

Valtion ratalinjojen yhteispituus YTV-alueella on 56 km. Metron ratalinjapituus on 21 km ja raitioverkon pituus 46 km. Näiden ratojen ja niiden asemien jälleenhankinta-arvot ovat karkeasti:

- RHK:n paikallisliikenteen käytössä olevat radat 650 milj. euroa

- metrorata 750 milj. euroa

- raitiotierata 450 milj. euroa

Joukkoliikenteen käytössä olevasta katuverkon osuudesta ei ole tiedossani pituutta. Pelkästään bussipysäkkien ja terminaalien arvo lienee luokassa 150-200 milj. euroa.

 

Liikennelaitosta ei olisi pitänyt pohtia liiketalouden näkökulmasta, koska liiketalouden periaate ei voi toimia tilanteessa, jossa tulot ovat kuluja pienemmät. Palvelutuotannossa toiminnan tarkoitus on tuottaa palveluita, ei liikevoittoa, jolloin liikevoiton tuotannon mittarit eivät ohjaa toimintaa oikein.

 

Kunnallisessa palvelussa kuten joukkoliikenteessä, palvelun käyttäjä ei ole ainoa palvelun olemassaolon ja käytön hyötyjä. Tällöin talousteorian mukaan käyttäjän suorittaman korvauksen ei tulekaan kattaa kaikkia palvelun kuluja, vaan kulut tulisikin kattaa siten, että myös muut hyötyjät maksavat omasta hyödystään. Muiden hyötyjien hyöty voi olla välillinen tai se realisoituu vain hyvin pitkän ajan kuluessa, minkä vuoksi hyödyn ja hinnan määrittely on vaikeata. Siksi kaupungeissa on yleisesti valittu, että hyödystä maksetaan suorittamalla esimerkiksi veroja, joilla katetaan kaikkien hyötyjen kulut.

 

Kunnallinen liikennelaitos on periaatteessa muunnos virastosta. Liikennelaitoksen toiminta liikelaitoksena on yksinkertaista, kun sen hyöty ja kustannukset rajautuvat kuntaan. Tällöin ei ole ongelmaa sen määrittelystä, kuka toiminnasta hyötyy ja millä osuudella, jolloin syntyy tarve myös määritellä osuus kustannuksiin osallistumisesta. Jos liikelaitoksen toiminta on usean kunnan alueella, hyötyjen ja kulujen jaon ongelma syntyy. Tämä ongelma voi olla mahdoton ratkaista oikeudenmukaisella tavalla. Syynä voi olla se, että hyötyä on vaikea tai mahdoton mitata tai hyödyn määrän arvoa ei pystytä määrittämään.

 

YTV:n nykyinen seutuliikenteen kustannusjakosopimus on yksi esimerkki monen kunnan alueella toimivan liikelaitostyyppisen toiminnan kustannusjaon toteuttamisesta. Siitäkin on mahdoton sanoa, että jako olisi varmasti oikeudenmukainen.

 

Osakeyhtiömallin toteuttamisessa on raportissakin tullut esille kysymys siitä, millä tavalla ennen osakeyhtiöaikaa tapahtunut toiminta siirtyisi osakeyhtiöön. Käytännössä on pohdittu sitä, siirtyykö infra yhtiön omaisuudeksi käyvällä- vai kirjapitoarvolla. Raportti ei ole pohtinut osakeyhtiön tulevaisuutta. Eli sitä, miten tulevat infrahankkeet toteutetaan rahoituksen ja vallanjaon suhteen.

 

Esimerkkinä tulevaisuuden ongelmasta on yhden kunnan alueella toteutettava hanke, jossa hankintahinta poikkeaa ratkaisevasti toisaalla vuosikymmeniä aikaisemmin toteutetun vastaavan hankkeen arvosta. Toinen ongelma syntyy korvaus- ja ylläpitoinvestoinneista. Pitäisikö jokaisen investoinnin kohdalla järjestää suunnattu osakeanti, joka muuttaa yhtiön äänivaltaa vai tulisiko yhtiön toimia normaalin osakeyhtiön tapaan siten, että laajentuminen ja ylläpito rahoitetaan tuloilla?

 

Yksi raportissa selvittämättä jäänyt asia on kaavoitus. Liikenneratkaisut ovat keskeisiä kaavoituksen kannalta. Lainsäädännössämme kaavoitus on kunnallinen monopoli, jota ohjaa kuntarajojen yli monen kunnan yhteinen yleiskaava, maakuntakaava sekä valtiolliset alueiden käytön tavoitteet. Asemakaavoitusta ei voi ohjata kuntien omistaman osakeyhtiön kautta, mikä tilanne syntyy, jos joukkoliikenteen päätöksenteko myös väylien osalta on osakeyhtiön hallinnassa.

 

 

Kolmijakoon perustuva malli

 

Raportin ratkaisumalleissa tulevat ongelmat ovat ratkaistavissa edellä kuvaillulla kolmijakomallilla. Pelkistettynä järjestely pääkaupunkiseudulla olisi seuraava. (Kolmijakomallin kaaviokuva sivun lopussa.)

 

1. Palvelusta vastuullinen viranomainen

 

Viranomaisena on lakisääteinen kuntien yhteinen viranomainen, YTV. Lailla on säädetty tämän viranomaisen päätäntävallan muodostuminen (YTV-laki 5 §). Tämänhetkisen lain mukaan YTV on edustukselliseen demokratiaan perustuva organisaatio, jossa päätäntävallan jaon lähtökohta kuntien kesken on kuntien asukasmäärä. Lain mukaan seutukokouksen jäsenmäärät ovat:

Helsinki 11, Espoo 5, Vantaa 5 ja Kauniainen 1 jäsen.

 

Viranomaisen tehtävänä on:

- liikennejärjestelmän eli reittiverkon ja aikataulujen suunnittelu

- joukkoliikennepalveluiden myynti (= lippujärjestelmä)

- palvelutuotannon tilaaminen avoimen kilpailun kautta

- alijäämän kattaminen osakaskuntien rahoituksella

 

2. Palvelun tuottavat yritykset tai laitokset

 

Palvelun tuottajana ovat yksityiset yritykset, kunnalliset tai muut julkisesti omistetut yritykset tai kunnalliset laitokset. EU-asetus sallii kuntien oman palvelutuotannon avoimen kilpailutuksen vaihtoehtona. Tällöin oikean hintatason takaa julkinen budjetointi.

 

Liikennepalvelu sisältää ensisijaisesti liikennöinnin. Liikennöintiin käytettävä kalusto tai liikennöinnin vaativa infrastruktuuri voivat sisältyä palvelun ostosopimukseen. Joukkoliikenteessä muu kuin linja-autot ovat kuitenkin niin pitkäikäisiä, että raide- tai vesiliikenteen kalusto ja infrastruktuuri eivät usein kuulu liikennöintipalvelun kauppaan. Esimerkiksi Pääkaupunkiseudun Junakalusto Oy:n tarkoitus on eriyttää pitkäikäisen kaluston hankinta ja omistus liikennöinnistä, jotta liikennöinnistä voidaan tehdä kestoltaan tarkoituksenmukainen sopimus ja kalustosta kestoltaan eripituinen sopimus.

 

2 a. Liikennöitsijät

 

Liikennöitsijät tuottavat ja myyvät liikenteen hoidon henkilöpalvelut. Tämä sisältää kuljettajat ja mahdolliset rahastajat, heidän työnjohtonsa ja työvuorosuunnittelun. Sopimuskausi on muutamia vuosia. Pääkaupunkiseudun bussiliikenteessä sopimuskausi on 5 vuotta. Bussiliikenteen sopimukset ovat sisältäneet myös kaluston.

 

2 b. Kalustoyhtymät

 

Raideliikenteessä on tavallista, että kaluston omistaa rahoitusyhtiö, kalustovuokraukseen keskittynyt yhtiö tai kunta itse. Raideliikennekaluston tekninen käyttöikä on tyypillisesti 30–50 vuotta, minkä vuoksi kaluston käyttösopimukset ovat pidempiä kuin liikennöintisopimukset, esimerkiksi 15–25 vuotta. Kalustoyhtymä voi edelleen kilpailuttaa kaluston ylläpidon, kuten päivittäis- ja määräaikaishuollot sekä korjaustoiminnan.

 

Pääkaupunkiseudun junakalusto Oy on kuntien ja VR Oy:n yhteinen kalustoyhtiö, jonka tarkoitus on hankkia ja ylläpitää YTV-alueen paikallisjunaliikenteen kalusto voittoa tuottamatta.

 

3. Väyläinfrastruktuuri

 

Yleisin väyläinfrastruktuuri on katu- ja tieverkko, jota käyttää myös joukkoliikenne. Raideliikenteen tapauksessa infrastruktuuri voi olla kokonaan tieliikenteestä erillinen.

 

Katuja, teitä ja ratoja käsitellään samalla tavoin. Kukin kunta omistaa ja on vastuussa oman alueensa kaduista teistä ja radoista eli niiden suunnittelusta, rakentamisesta ja ylläpidosta. Suunnittelu tapahtuu kaavoituksen yhteydessä ja on sidoksissa kaavoitukseen, joka myös on lakisääteisesti jokaisen kunnan omalla vastuulla. Kaavoituksen säädökset määrittelevät myös sen, miten sekä yhdyskuntarakenne että liikenne liittyvät toisiinsa kuntarajan yli.

 

Poikkeuksen kuntien väylähallinnassa muodostavat valtakunnallisesti merkittävät tiet ja valtion rataverkko. Molempien rakentaminen ja ylläpito ovat pääsääntöisesti valtion vastuulla. Mutta myös valtion väylien suunnittelu liittyy kaavaprosessiin ja suunnittelu tapahtuu käytännössä yhdessä valtion ja kunnan kanssa.

 

Liikenneinfrastruktuuri voidaan antaa käyttöön ilman korvausta, mikä on ollut käytäntö bussiliikenteessä. Valtion rataverkon käytöstä maksetaan ratamaksua, joka tällä hetkellä perustuu tonnikilometreihin. Maksun suuruuden perustana on poliittisesti päätetty tariffi, joka on määrätty periaatteella, että se vastaa sitä osuutta, jonka rahti- ja joukkoliikenne maksaa tieliikenteen ylläpidosta.

 

Jotta bussi- ja raidejoukkoliikenteen taloudet olisivat vertailukelpoiset, on suotavaa, että kuntien omistamasta joukkoliikenteen infrastruktuurista peritään käyttömaksua sekä bussi- että raideliikenteessä. Käyttömaksun suuruudessa tulee ottaa huomioon, että infrastruktuurin hyöty ei ole pelkästään olla joukkoliikenteen väylä, vaan väylällä toimiva liikennepalvelu vaikuttaa kiinteistöjen arvoon niiden saavutettavuutena. Tämä hyöty toteutuu kiinteistöjen markkina-arvona, jolloin osa käyttökuluista tulee katsoa katettavaksi kiinteistöjen arvosta ja osa väylän käytöstä.

 

 

Päätäntävalta kolmijakomallissa

 

Kolmijakomallin päätäntävalta noudattaa lakisääteistä kunnallisen itsehallinnon periaatetta. Kullakin kunnalla on päätäntävalta ja vastuu omasta alueestaan ja omalla alueella olevasta liikenteen infrastruktuurista. Toisen kunnan asukkaiden liikenneinfrastruktuurin käyttö ei tapahdu ilmaiseksi, vaan siitä maksetaan käyttömaksua. Liikenneinfrastruktuurin alueellinen hyöty, kuten vaikutus kiinteistöjen arvoon, sekä hyötyyn vaikuttaminen ovat kunnan omassa hallinnassa.

 

Tehtyihin investointeihin liittyvä päätäntävalta ei siirry naapurikunnille. Päätäntävalta valtion rataverkon suhteen pysyy ennallaan.

 

Päätäntävalta Helsingin tekemistä raitiotie- ja metroinvestoinneista pysyy siis Helsingin kaupungilla ja käytännössä kaupunginvaltuustolla.

 

Liikenteen järjestelmäsuunnittelu tapahtuu lakisääteisesti kuntien kesken YTV:ssä päätäntävallan jakautuessa YTV-lain mukaan. Väyläverkko syntyy kaupunkien itsenäisten kaavoitus- ja investointipäätösten tuloksena vuorovaikutuksessa liikennejärjestelmäsuunnittelun kanssa.

 

Päätäntävalta kaupunkien rajat ylittävissä liikenneratkaisuissa määräytyy kaavaprosessin mukaisesti maakuntakaavassa tai kuntien yhteisessä yleiskaavassa sekä liikennejärjestelmäsuunnittelussa.

 

Liikenneinfrastruktuurin rahoitus on jokaisen kunnan omalla vastuulla. Infran saavutettavuusvaikutuksesta aiheutuva hyöty kiinteistöjen arvoihin koituu maksavan kunnan hyödyksi, mikä motivoi infrastruktuuripanostuksiin.

 

Liikenneverkon ja aikataulujen suunnittelu tapahtuu yhdessä lakisääteisessä organisaatiossa, jossa verkkoa suunnitellaan kokonaisuutena. Aikataulusuunnittelu tapahtuu toteutetun verkon puitteissa. Päätäntävalta jakautuu YTV-lain mukaisesti.

 

Taloudellinen päätäntävalta liikennöinnistä jakautuu YTV-lain mukaisesti. Taloudellinen rasite perustuu päätäntävallalla syntyneeseen sopimukseen kustannusten jakoperusteista. Liikennöinnin kulut syntyvät avoimilla markkinoilla, jolloin kulut muodostuvat maksavien kuntien kannalta oikeudenmukaisella tavalla. Poikkeus tästä ovat VR Oy:ltä ostettavat liikennöintipalvelut, joiden kilpailutuksen laki toistaiseksi kieltää.

 

Infrastruktuurin käyttömaksu kunkin kunnan alueella on kunnan päätäntävallassa. Koska infrastruktuuria ei voi kilpailuttaa, infrastruktuurin rahoitus ja ylläpito perustuvat julkiseen budjetointiin.

 

 

Lainmukaisuus ja veroseuraamukset

 

Kolmijakomalli noudattaa EU:n palvelusopimusasetusta. Suomen Henkilöliikennelakiin (Laki luvanvaraisesta henkilöliikenteestä tiellä) sekä YTV-lakiin tarvitaan mahdollisesti vähäisiä muutoksia. Suomen lainsäädäntöä harmonisoidaan EU-asetuksen mukaiseksi.

 

Joukkoliikenteen suunnittelu on viranomaistoimintaa. Viranomaisille kuuluvaa merkittävää päätäntävaltaa ei voi siirtää osakeyhtiölle (Perustuslaki 124 §).

 

Joukkoliikenteen omaisuuden hallinta ei muutu kolmijakomallissa. Mittavien omaisuuserien siirtoa kuntien omaisuudesta yhtiöomaisuudeksi ei tarvita. Verokohtelu säilyy muutenkin ennallaan, koska periaatteessa on kysymys vain YTV:n tilaaja-tuottajatoiminnan laajentumisesta myös siihen joukkoliikenteeseen, joka ei kulje Helsingin kunnanrajan ylitse.

 

 

Loppupäätelmä

 

YTV:n ja HKL:n joukkoliikennetoimintojen yhdistämistä kuvaava raportti osoittaa, ettei yhdistämisessä ole päästy kaikkia osapuolia tyydyttävään ratkaisuun. Ydinongelmana on Helsingin metro- ja raitiotieinfrastruktuurin merkitys ja vaikutus toimintojen yhdistämisratkaisussa.

 

Kun ratkaisu perustetaan joukkoliikenteen organisoinnin kolmijakoon, raportissa esitetyt ongelmat voidaan ratkaista. Kolmijako tarkoittaa, että joukkoliikenteessä on kolme osaa:

 

- Palvelusta vastuullinen viranomainen

- Palvelun tuottavat yritykset tai laitokset

- Väyläinfrastruktuuri

 

Tämän kolmijaon perusteella voidaan toteuttaa yhtenä kokonaisuutena hallittu joukkoliikenteen verkko ja palvelut siten, että sekä alan yrittäjiä että osallisia kuntia kohdellaan oikeudenmukaisesti ja kunnallista itsehallintoa kunnioittaen.

 

Palveluiden osto tilaaja-tuottaja-mallin mukaan on jo pääkaupunkiseudulla käytännössä. Uutena asiana on tulossa raideliikennekaluston ja raideliikenneinfrastruktuurin erillinen omistus ja niiden kustannusten jakaminen käytön perusteella. Radan käytöstä on jo maksettu käyttömaksua paikallisjunaliikenteessä, ja samaa periaatetta noudatetaan kolmijakomallissa myös muun raideliikenteen ja bussiliikenteen väyläinfrastruktuurin käytössä.

 

Kolmijakomalliin perustuva järjestely noudattaa sekä Suomen että EU:n voimassa olevaa ja tulevaa lainsäädäntöä eikä aiheuta veroseuraamuksia.